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Compte-rendu de la réunion du 7 avril entre la DGCL et l'ADGCF

La rencontre avec la DGCL avait pour but de confronter le texte voté par le Sénat (article 33 et 34) et ses impacts sur le Code Général des Collectivités Territoriales, au regard de la pratique en matière de mutualisation.

Principal obstacle à la généralisation des pratiques de mutualisation, la DGCL estime, à juste titre, que la question du droit de la concurrence est en passe d’être réglée au niveau européen (*). En effet, bien que la procédure initiée par la Commission le 27 juin 2007 à l’égard de la France ne soit pas encore officiellement clôturée, la jurisprudence la plus récente de la CJCE, et en particulier l’arrêt du 6 juin 2009 Commission c/ Allemagne, laisse à penser que les rapports contractuels entre les communes et les communautés (a fortiori dans le sens descendant) sont désormais largement protégés. Néanmoins, afin de sécuriser durablement ce dispositif, la DGCL souhaite inscrire dans le projet de loi que les conditions du remboursement de frais seront désormais prévues par décret. Cette solution permet en effet de cadrer le lien contractuel par un acte étatique échappant à toute requalification au regard du droit de la commande publique. De la même manière, l’article 34 relatif aux services communs envisage la possibilité d’opérer ces remboursements de frais par la voie des attributions de compensation. Une telle possibilité renforce indiscutablement le lien organique au sein du bloc local. Il importe cependant de conserver une souplesse quant au choix réalisé par les communes et leurs communautés de continuer à passer par la seule voie de la convention dans la mesure où le passage devant la CLETC peut parfois apparaître comme facteur de lourdeur.

Dans ces conditions, la DGCL entend préciser les choses afin de favoriser la mutualisation et l’intercommunalité, seules garanties à terme de véritables économies d’échelle indispensables dans un contexte de raréfaction de la ressource…. La commande politique semble très claire et explicite.

La discussion nous a permis de dégager quelques propositions de nature à enrichir le projet de loi :

1. la mutualisation n’a de sens que si elle est adossée à une communauté (EPCI).
2. Les communautés promues « chefs de file » en matière de mutualisation devraient au minimum élaborer un « schéma directeur de mutualisation des services communaux et intercommunaux » dont la mise en œuvre ferait l’objet d’un rapport annuel. La DGCL souhaite mettre les EPCI dans une obligation de résultat. Derrière se profile l’idée de dotation territorialisée….

Sur le schéma directeur de mutualisation des services communaux et intercommunaux :

Il s’agit indiscutablement d’une proposition à retenir afin d’éviter que la seule voie d’avenir soit celle de la contrainte. Encore récemment,  certains rapports parlementaires proposaient de rendre obligatoire la mutualisation des services d’ici le 1^er janvier 2011… (Rapport de la Commission des Lois sur l’optimisation de la dépense publique) ; d’autres productions de ce type envisageait un système de « malus » sur la DGF en cas d’absence de mutualisation (Rapport Richard de 2006)… Ces propositions peuvent apparaître iconoclastes, il importe cependant de proposer des alternatives afin qu’elles ne se transforment à court terme en une réalité concrète. Ainsi, ADGCF et AdCF ont donc proposé qu’à cette obligation de résultat soit substituée une obligation de moyens, par la voie de l’adoption systématique, dans chacune des communautés, d’un schéma directeur de mutualisation des services communaux et intercommunaux. Ce dernier pourrait d’ailleurs s’inscrire dans un débat plus large sur le projet communautaire, en y associant les aspects relatifs aux compétences et à l’agrégation des comptes. L’AdCF travaillera à la rédaction d’un amendement en ce sens en vue de la première lecture à l’Assemblée Nationale du projet de loi dit « RCT ».

 

Sur les modalités de la mutualisation, il ressort quatre pistes sur lesquelles les EPCI pourront s’appuyer :

1^ère piste : la prise de compétences.

La DGCL estime que, globalement, les communautés n‘ont pas encore assez de compétences. La prise de compétence emporte transfert du personnel rattaché à la compétence (principe de base). Pour autant, l’article 33 ouvre une opportunité permettant de s’adapter à des définitions parfois complexes de l’intérêt communautaire. C’est pourquoi serait admis un transfert de compétences sans transfert de personnel au titre « d’une bonne organisation des services de la commune ».

Dans ce cas, c’est une convention de gestion qui règle les modalités de fonctionnement de la compétence (de la partie) transférée.

2^ème piste : prestations de services

C’est la formule la plus répandue aujourd’hui et qui doit éviter la multiplication des SIVU. Pour autant, les prestations de services (hors champ de la concurrence) ne peuvent s’envisager que dans le sens descendant (EPCI à communes) afin de rester conformes aux exigences du droit européen.

Cette piste ne sera pas, a priori, évoquée dans la loi car existant à ce jour.

3^ème piste : « l’administration unique »

Il s’agit pour l’EPCI d’être l’employeur du personnel territorial (EPCI + communes) et d’assurer aux communes (toutes ou en partie), par le biais de mises à disposition, le personnel nécessaire à l’exercice de compétences communales.

Certaines communautés (petites pour la plupart) sont déjà dans ce système ; les plus petites communes peuvent ainsi fidéliser les personnes qui trouvent un intérêt à ce que leur carrière se déroule au sein de la Communauté.

Les communes conservent l’autorité hiérarchique et fonctionnelle sur les agents qui sont mis à disposition. C’est aussi une garantie (à établir de façon conventionnelle) pour les communes d’avoir toujours les agents nécessaires à l’exercice de compétences communales.

 

4^ème piste : mutualisation des « services communs »

Il s’agirait d’agréger au niveau de la Communauté les services « fonctionnels » d’une ou plusieurs communes, par exemple : les RH, les finances, service informatique, juridique… pour assurer les missions communautaires et les missions des communes concernées.

 

La DGCL est devant de nombreuses questions sur ce sujet :

• Comment définit-on les services communs ? Où s’arrêtent-ils ? Peut-on parler de services fonctionnels ? Nous avons proposé une définition en termes de « fonctions support ».
• Mise à disposition du personnel ou mutation ? la mutation renvoie à une prise de compétence. Y-a-t-il une compétence services communs ? Il serait utile d’autoriser expressément l’emploi et l’organisation des fonctions support  par les Communautés.
• Comment gérer les priorités au sein d’un service commun mutualisé ? s’il est confirmé que le service commun est sous l’autorité de l’EPCI, le statut des agents (mise à disposition ou mutation) peut avoir une réelle influence sur la gestion des priorités.
• Quelles responsabilités de l’autorité territoriale quand l’agent mutualisé intervient pour le compte de la commune ?
• Quel impact au niveau financier ? modification de l’attribution de compensation (AC) ou dimension conventionnelle ?

 

Autant de questions qui devront trouver une réponse rapide dans la perspective de la lecture à l’Assemblée Nationale  en juin prochain et qui devront recueillir l’aval du Conseil d’État.

Par ailleurs, la DGCL a émis clairement une crainte sur le fait que l’intercommunalité puisse  se muer en « agence » au service des communes et que le processus d’intégration marque ainsi le pas.

L’ADGCF a réaffirmé son désir de voir la mutualisation se renforcer mais de disposer d’un cadre d’application souple pour prendre en compte des situations territoriales fort diverses.

L’ADGCF et l’ADCF souscrivent à l’idée d’un engagement de mutualisation librement consenti au travers d’un schéma directeur à établir au niveau de chaque communauté.

Par ailleurs, la future loi ne permettra pas de répondre à toutes les questions. La mutualisation étant un processus qui à terme, peut représenter de véritables opportunités pour mieux dépenser et assurer un service public de qualité sur tout le territoire.

Au-delà de la mutualisation des fonctions support, il est clair que la volonté de dépenser moins ne pourra être recherchée qu’au travers d’une remise en cause, à court terme, du niveau de services destinés à la population. Cela relève d’un choix politique et ne peut être réglé par la loi, au nom de la libre administration et de l’autonomie des collectivités territoriales garanties par la constitution.

 

(*) A noter : l’AdCF vient tout juste de saisir la Commission Européenne d’une question prioritaire sur le dossier de la mutualisation des services afin de connaître ses intentions quant à une éventuelle clôture de la procédure.

[07/04/2010]